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Les principales mesures du projet de loi marché du travail

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26 septembre 2022
Assurance chômage, modulation de la contribution chômage, validation des acquis de l’expérience et élections professionnelles sont les principaux thèmes au menu du projet de loi portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi.
Les principales mesures du projet de loi marché du travail
©Gettyimages

Le projet de loi portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi a été déposé par le Gouvernement et enregistré à l’Assemblée nationale le 7 septembre 2022. L’examen en séance publique devrait débuter le lundi 3 octobre, étant précisé que le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur ce texte.

A noter :

En plus des mesures présentées ci-dessous, le projet prévoit la ratification d’une vingtaine d’ordonnances liées à la gestion de la crise sanitaire.

La réforme de l’assurance chômage est lancée

La détermination paritaire des règles de l’assurance chômage temporairement écartée

Le Gouvernement prévoit de déroger aux règles de détermination paritaire des mesures d’application du régime d’assurance chômage.

En application des articles L 5422-20 et L 5422-20-1 du Code du travail, les mesures d’application des dispositions législatives relatives au régime d’assurance chômage sont normalement définies par accord conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés puis agréées par le Premier ministre. Cet accord est négocié sur la base d’un document de cadrage établi par le Gouvernement après concertation avec les partenaires sociaux. Ce n’est en principe qu’en cas d’échec des négociations paritaires ou d’absence d’agrément de l’accord que les règles de l’assurance chômage sont fixées par décret en Conseil d’État.

Les règles actuelles, fixées par le décret 2019-797 du 26 juillet 2019 à la suite de l’échec des négociations paritaires, s’appliquent jusqu’au 1er novembre 2022.

Le projet de loi prévoit que le Gouvernement pourrait, à compter du 1er novembre 2022 et après concertation avec les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, déterminer les mesures d’application des dispositions législatives relatives au régime d’assurance chômage par décret en Conseil d’État. Les mesures ainsi fixées seraient applicables jusqu’à une date fixée par décret et au plus tard jusqu’au 31 décembre 2023.

Selon l’exposé des motifs, cette mesure vise à assurer rapidement la continuité du régime actuel. Pour le Gouvernement, le cadre classique de fixation du régime d’indemnisation se heurte à une absence de recul sur les effets des règles actuelles, pleinement entrées en vigueur seulement le 1erdécembre 2021 en raison de la crise sanitaire. Par ailleurs, confier au Gouvernement jusqu’à fin 2023 la définition des règles d’application du régime d’assurance chômage ménagerait un délai pour engager des concertations sur l’évolution des règles d’indemnisation et des négociations sur la gouvernance du régime, dont l’organisation actuelle ne correspond plus, selon le Gouvernement, aux équilibres souhaités entre les partenaires sociaux, l’État, l’Unédic et Pôle emploi.

Quelles règles d’indemnisation du chômage dès novembre 2022 ?

À la lecture du dossier de presse du ministère du travail consacré au projet de loi, il est question de permettre non seulement de prolonger l’application des règles actuelles de l’assurance chômage jusqu’au 31 décembre 2023, mais également de les adapter, en concertation avec les partenaires sociaux, afin qu’elles deviennent plus réactives par rapport à la conjoncture économique : plus protectrices quand l’activité ralentit et plus incitatives au retour à l’emploi quand elle accélère.

A noter :

Le Conseil d’État souligne, dans son avis relatif au projet de loi, que ce dernier ne circonscrit pas par lui-même le contenu du futur décret, mais que celui-ci ne pourra comporter que des mesures en lien avec les questions soumises aux partenaires sociaux dans le cadre de la concertation à venir, et sur lesquelles ceux-ci auront été mis à même de prendre effectivement position (CE avis 5-9-2022 n° 405.699). Les syndicats sont quant à eux opposés à toute variation des règles d’indemnisation du chômage en fonction de la conjoncture économique.

Contribution chômage : un décret viendrait sécuriser et ajuster le dispositif de bonus-malus

Le futur décret sécuriserait le bonus-malus jusqu’à l’été 2024

Le Gouvernement pourrait, jusqu’au 31 août 2024, prendre un décret relatif à la modulation du taux de la contribution chômage afin de maintenir les règles actuelles jusqu’à cette date.

Le décret 2019-797 du 26 juillet 2019, qui a institué le dispositif de bonus-malus à partir de septembre 2022, arrive en effet à terme, comme les règles actuelles de l’assurance chômage, le 1er novembre 2022.

Il définirait la durée des deux premières modulations…

Le futur décret pourrait notamment définir les deux premières périodes de mise en œuvre du dispositif de bonus-malus ainsi que les deux premières périodes dites « d’observation » au cours desquelles est constaté le nombre de fins de contrats de travail et de contrats de mise à disposition pris en compte pour le calcul du taux modulé (Projet art. 1, al. 2).

Le décret actuel, qui arrive à terme le 1er novembre, ne prévoit en effet que le début du premier exercice d’application du bonus-malus, à savoir deux mois de modulation du taux de contribution, du 1er septembre 2022 au 31 octobre 2022, fondés sur une période d’observation des fins de contrat de travail débutant le 1er juillet 2021 et s’achevant le 30 juin 2022.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, le futur décret fixerait ces premières périodes comme suit :

Période d’observation

Période de modulation

Du 1er juillet 2021 au 30 juin 2022

Du 1er septembre 2022 au 31 août 2023

Du 1er juillet 2022 au 30 juin 2023

Du 1er septembre 2023 au 31 août 2024

A noter :

Les périodes annoncées par l’étude d’impact ne correspondent pas à celles diffusées depuis le printemps dernier par le guide Urssaf du recouvrement. Selon ce guide, la deuxième période de modulation devait courir du 1er septembre 2023 au 29 février 2024 et la troisième du 1er mars 2024 au 28 février 2025. La troisième période aurait ainsi initié le cycle définitif : taux notifié chaque année pour la période courant du 1er mars de l’année de notification au 28 février de l’année suivante.

… et améliorerait l’information des employeurs

Les données nécessaires à la détermination du taux modulé, y compris celles relatives aux personnes concernées par les fins de contrats prises en compte qui sont inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi, pourraient être communiquées à l’employeur par les organismes chargés du recouvrement des contributions d’assurance chômage, dans des conditions prévues par le nouveau décret.

Ce texte serait rétroactivement applicable aux taux notifiés aux employeurs pour les périodes courant à compter du 1er septembre 2022.

A noter :

L’inscription à Pôle emploi peut être regardée comme une information relative à la vie privée. Néanmoins, le Conseil d’État estime que, eu égard à la nature de cette donnée et à l’objectif de transparence poursuivi, sa communication à l’employeur est justifiée par un motif d’intérêt général, adéquate et proportionnée à l’objectif. Il rappelle que cette mesure de transparence s’appliquera sans préjudice de la mise en œuvre pour les autres données, le cas échéant, des dispositions du Code des relations entre le public et l’administration relatives à la communication des documents administratifs (CRPA art. L 311-1 et suivants) ou de certaines informations relatives aux décisions individuelles prises sur le fondement d'un traitement algorithmique (CRPA art. L 311-3-1) (CE avis 5-9-2022 n° 405.699).

Le recours à la validation des acquis de l’expérience serait encouragé

La validation des acquis de l’expérience (VAE) permet à toute personne engagée dans la vie active d’obtenir une certification professionnelle par la validation de son expérience acquise dans le cadre d’une activité professionnelle ou extra-professionnelle (C. trav. art. L 6411-1 ; C. éduc. art. L 335-5 et L 613-3).

Le Gouvernement souhaite développer le recours à ce dispositif, comme l’a annoncé Carole Grandjean, ministre déléguée à la formation professionnelle, qui vise un objectif de 100 000 parcours de validation par an (contre 30 000 à l’heure actuelle) d’ici à 5 ans.

Tel est l’objet de l’article 4 du présent projet de loi prévoyant diverses mesures en ce sens.

La VAE serait ouverte aux proches aidants et aidants familiaux

Actuellement, la VAE permet de faire valider les expériences acquises dans le cadre de l’exercice (C. éduc. art. L 335-5) :

  • d’une activité professionnelle, salariée ou non ;
  • de responsabilités syndicales ;
  • de bénévolat ou de volontariat ;
  • d’un mandat électoral local ou d’une fonction élective locale ;
  • d’une activité sportive de haut niveau.

Le projet de loi propose d’ouvrir l’accès à la VAE aux proches aidants et aidants familiaux. L’objectif affiché par le législateur est de faire valoir les compétences acquises dans la prise en charge de la dépendance et d’augmenter ainsi le nombre de personnes potentiellement détentrices de certifications dans le domaine sanitaire et social dans un contexte de tensions de recrutement importantes dans ce secteur.

Est considéré comme proche aidant d'une personne âgée son conjoint, le partenaire avec qui elle a conclu un Pacs ou son concubin, un parent ou un allié, définis comme aidants familiaux, ou une personne résidant avec elle ou entretenant avec elle des liens étroits et stables, qui lui vient en aide, de manière régulière et fréquente, à titre non professionnel, pour accomplir tout ou partie des actes ou des activités de la vie quotidienne (CASF art. L 113-1-3).

Est considéré comme un aidant familial le conjoint, le concubin, la personne avec laquelle la personne handicapée a conclu un Pacs, l'ascendant, le descendant ou le collatéral jusqu'au quatrième degré de la personne handicapée, ou l'ascendant, le descendant ou le collatéral jusqu'au quatrième degré de l'autre membre du couple qui apporte l'aide humaine et qui n'est pas salarié pour cette aide (CASF art. L 245-12 et R 245-7).

Les périodes de mise en situation en milieu professionnel seraient prises en compte

En principe, pour être recevable, la demande de validation doit correspondre à une durée minimale d’activité fixée à un an. Sont prises en compte pour apprécier cette durée, outre les activités visées plus haut, les périodes de formation initiale ou continue en milieu professionnel.

Seraient également décomptées, comme le prévoit l’article 4 du projet de loi, les périodes, continues ou non, de mise en situation en milieu professionnel mentionnées à l’article L 5135-1 du Code du travail. Celles-ci ont pour objet de permettre à un travailleur, privé ou non d'emploi, ou à un demandeur d'emploi soit de découvrir un métier ou un secteur d'activité, soit de confirmer un projet professionnel, soit d'initier une démarche de recrutement.

Les candidats à la VAE seraient mieux accompagnés

En vertu de l’article L 6423-1 du Code du travail, toute personne dont la candidature a été déclarée recevable peut bénéficier d'un accompagnement dans la préparation de son dossier de validation et de son entretien avec le jury en vue de la VAE. Autrement dit, le droit à l’accompagnement ne bénéficie qu’aux candidats dont le dossier de recevabilité a été préalablement validé, ce qui constitue, selon le Gouvernement, un frein au développement du dispositif.

C’est pourquoi le législateur propose de modifier cet article afin d’ouvrir plus en amont la possibilité pour un candidat de bénéficier de cet accompagnement, qui débuterait ainsi dès la préparation du dossier de recevabilité.

Le financement de la VAE par les ATpro serait pérennisé

Créées par la loi 2018-771 du 5 septembre 2018, les commissions paritaires interprofessionnelles régionales (associations Transition Pro) ont pour mission le financement des projets de transition professionnelle permettant aux salariés de changer de métier ou de profession (C. trav. art. L 6323-17-6). Toutefois, afin de faciliter l’accès à la VAE pendant la période de crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19, elles ont été chargées, à titre exceptionnel, de participer au financement des parcours de validation réalisés jusqu’au 30 juin 2021.

Le projet de loi prévoit de pérenniser ce dispositif en autorisant les ATpro à financer, sous réserve du caractère réel et sérieux du projet, les dépenses afférentes à la VAE des salariés. Les conditions d’application de ce mécanisme seraient définies par voie réglementaire.

Élections au CSE : les conditions légales d’électorat et d’éligibilité seraient réécrites

Les salariés assimilés à l’employeur seraient autorisés à voter aux élections…

Prenant acte d’une décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2021, le projet de loi redéfinit les conditions légales pour être électeur aux élections du comité social et économique (CSE).

En effet, il faut se rappeler que les Sages ont censuré les dispositions de l’article L 2314-18 du Code du travail fixant les conditions pour être électeur, car, telles qu’interprétées par la Cour de cassation, elles portent une atteinte disproportionnée au principe constitutionnel de participation des travailleurs en privant certains salariés de toute possibilité de participer en tant qu’électeurs à l’élection du CSE, au seul motif qu’ils sont assimilés à l’employeur (Cons. const. 19-11-2021 n° 2021-947 QPC, JO 20).

A noter :

La Haute Juridiction interprète de façon constante les articles L 2314-18 (électorat) et L 2314-19 (éligibilité) du Code du travail en ce sens que ne sont ni électeurs ni éligibles les salariés qui, soit disposent d'une délégation écrite particulière d'autorité leur permettant d'être assimilés au chef d'entreprise (Cass. soc. 6-3-2001 n° 99-60.553 FS-PBRI ; Cass. soc. 29-10-2003 n° 02-60.774 F-D), soit représentent effectivement l'employeur devant les institutions représentatives du personnel (Cass. soc. 12-7-2006 n° 05-60.300 FS-PB ; Cass. soc. 15-5-2019 n° 18-19.862 F-D). En outre, certaines décisions ont pu laisser penser que la Cour de cassation entendait aussi exclure de l’électorat et de l’éligibilité les salariés qui représentent effectivement l’employeur dans les relations avec les salariés directement (Cass. soc. 31-3-2021 n° 19-25.233 F-P ; Cass. soc. 27-1-2021 n° 19-23.572 F-D). Mais il demeurait un doute sur la portée de ces décisions qui ne posent pas d’attendus de principe en ce sens. En tout état de cause, il nous semble que la nouvelle rédaction de l’article L 2314-19 du Code du travail exclut que les intéressés soient considérés comme inéligibles.

Comme le précise l’étude d’impact du projet de loi, la décision du Conseil constitutionnel ne remet pas en cause la jurisprudence de la Cour de cassation sur l’éligibilité, qui interdit aux salariés assimilés à l’employeur d’être candidats aux élections ; elle proscrit seulement la jurisprudence sur l’électorat, qui continuera toutefois à s’appliquer jusqu’au 31 octobre 2022, date de prise d’effet de l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles. 

Le projet de loi propose donc de rétablir l’article L 2314-18 du Code du travail, en y précisant que « l’ensemble des salariés des deux sexes » ont la qualité d’électeur, dès lors qu’ils remplissent les conditions posées par cette disposition en termes d’âge, d’ancienneté et de droits civiques.

Seraient donc électeurs « l’ensemble des salariés des deux sexes, âgés de 16 ans révolus, travaillant depuis 3 mois au moins dans l’entreprise et n’ayant fait l’objet d’aucune interdiction, déchéance ou incapacité relatives à leurs droits civiques. » 

A noter :

L’ajout, par rapport à la rédaction actuelle de l’article, du mot « ensemble » permettrait d’englober tous les salariés, sans distinction par rapport à la nature des fonctions occupées, et donc d’ouvrir le droit de vote aux salariés assimilés à l’employeur. Ce faisant, le Gouvernement tient compte de la position de la CFE-CGC, qui l’avait alerté sur le risque contentieux de l’ancienne version du projet de loi transmis aux partenaires sociaux (qui ne posait pas de base légale claire) et avait préconisé d’affirmer le principe selon lequel les salariés peuvent être électeurs « quelle que soit la nature de leurs fonctions » (Actuel-CE du 1-9-2022 : Élections du CSE : le projet de réécriture de l’article du Code du travail ne satisfait pas la CFE-CGC).

Pour le Conseil d’État, saisi pour avis sur le projet de loi, la modification à la marge de l’article L 2314-18, rapprochée de l’article L 2314-19, est de nature à lever toute difficulté d’ordre constitutionnel s’agissant du corps électoral et à assurer le respect de l’autorité de chose jugée qui s’attache à la décision du Conseil constitutionnel (CE avis 5-9-2022 n° 405.699).

Cette modification législative devrait entrer en vigueur à compter du 1er novembre 2022.

A noter :

Dès lors que les conditions pour être électeur s’apprécient à la date du premier tour du scrutin (Cass. soc. 1-12-2010 n° 10-60.163 F-PB ; Cass. soc. 25-10-2017 n° 16-17.740 F-D) et que l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles prend effet le 31 octobre 2022, l’urgence commande au législateur d’intervenir rapidement pour sécuriser juridiquement les entreprises dont le premier tour des élections a lieu à partir du 31 octobre 2022 et éviter ainsi un vide juridique.

En effet, comme le rappelle l’étude d’impact du projet de loi, si aucune nouvelle disposition législative n’était prise d’ici à cette date, cela entraînerait une absence de définition de l’électorat dans le Code du travail et ouvrirait la voie à de nombreux contentieux.

À notre sens, il faudrait plutôt prévoir une entrée en vigueur des nouvelles dispositions au 31 octobre 2022, et non au 1er novembre 2022, puisque les dispositions déclarées inconstitutionnelles sont abrogées à partir du 31 octobre 2022.

… mais resteraient inéligibles

Par ailleurs, le projet de loi propose de compléter l’article L 2314-19 du Code du travail pour consacrer dans la loi la jurisprudence bien établie de la Cour de cassation, et non remise en cause par la décision du Conseil constitutionnel, selon laquelle sont inéligibles les salariés assimilés à l’employeur en raison des attributions qui leur sont déléguées, ou qui le représentent devant les instances représentatives du personnel (Étude d’impact et Exposé des motifs du projet de loi ; CE avis 5-9-2022 n° 405.699).

Ainsi, seraient exclus de l’éligibilité non seulement les électeurs apparentés à l’employeur (conjoint, partenaire d’un Pacs, concubin, ascendants, descendants, frères, sœurs et alliés au même degré de l’employeur), comme le prévoient les dispositions actuelles, mais également les salariés qui « disposent d’une délégation écrite particulière d’autorité leur permettant d’être assimilés au chef d’entreprise ou qui le représentent effectivement devant le CSE ».

A noter :

Cette nouvelle rédaction permettrait aussi de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, qui appelle le législateur à opérer une distinction entre les conditions de l’électorat et celles de l’éligibilité (Étude d’impact du projet de loi). La Cour de cassation a d’ailleurs elle-même admis qu’elle n’a jamais eu l’occasion de préciser si elle faisait ou non une différence selon que l’assimilation à l’employeur concernait le droit d’être électeur ou celui d’être éligible (Lettre de la chambre sociale n° 11 – octobre 2021 p. 15).

Pour le Conseil d’État, saisi pour avis sur le projet de loi, la distinction opérée ne méconnaîtrait ni le principe d’égalité ni le principe de participation des travailleurs, compte tenu de l’incidence que les attributions exercées ou les fonctions occupées seraient, par elles-mêmes, de nature à avoir sur le bon fonctionnement des CSE. Il juge en outre que le critère utilisé apparaissant clair et précis, la mesure ne se heurterait à aucun obstacle juridique (CE avis 5-9-2022 n° 405.699).

Avec cette rédaction, les salariés qui représentent effectivement l’employeur dans les relations avec les salariés directement (pour lesquels certaines décisions de la Cour de cassation pouvaient laisser penser qu’ils étaient considérés comme inéligibles) ne pourraient pas être considérés comme inéligibles, sauf s’ils disposaient d’une délégation écrite particulière d’autorité. Le même raisonnement devrait s’appliquer aux salariés qui représentent l’employeur devant d’autres institutions représentatives du personnel que le CSE (représentants de proximité qui ne sont pas membres du CSE, délégués syndicaux, représentants de section syndicale…).

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